4. FEDERALISMO CON JUSTICIA SOCIAL

1. CRISIS Y AGOTAMIENTO DE UNA ILUSIÓN LLAMADA FEDERALISMO

Algunos de los que han querido arrojar una vasta mirada sintética han partido de una ilusión de óptica: han dado por sentado que el federalismo argentino fue implantado artificialmente, por espíritu de imitación de Estados Unidos. Sarmiento contribuyó a popularizar ese error -con el soberbio dogmatismo que le caracterizó y tras el cual ocultaba magistralmente el vacío, a veces profundo, de su educación autodidáctica y enemiga de las investigaciones penosas-…el génesis de la federación argentina está en la herencia de la confederación de los reinos españoles en la España europea, federativa en su régimen interno, en oposición a la España exterior, juzgada como un reino unido, que jamás lo fue: la unidad absoluta fue la aspiración de los reyes, mas la realidad es que la federación de los reinos de Castilla, Aragón, Navarra y región vascongada, con su legislación peculiar, sus fueros, sus ayuntamientos más o menos autónomos, constituyó el régimen de la monarquía hispana. La idea federativa regional, con cabildos autónomos, es la idea madre de la federación, que es la reunión de distintas entidades, de soberanía limitada, para formar unidades internacionales. Esos antecedentes sufrieron modificaciones en América según el medio ambiente en que se desenvolvieron, pero es absurdo suponer que después de 1810 comenzaron a estudiarse en el modelo de Estados Unidos, cuando por el contrario estaban en las costumbres y en las leyes: los cabildos, las intendencias, con administraciones peculiares y órbitas administrativas diferentes entre el gobierno supremo y los gobiernos subalternos, y el poder y autoridad del virrey, limitados por la intervención y sujeción a la real audiencia. Nuestro país obró quizá inconscientemente, pero con la lógica del atavismo, al aceptar el hecho de formar una nación de las diversas intendencias y de cada cabildo una provincia; fue un movimiento natural, muy lejos de ser bárbaro, aunque no fuese científico ni doctrinario: lo nuevo, lo moderno, fue el nombre, porque federal, federación, confederación, no eran vocablos coloniales. Cada cabildo era la tradición local del amor a la niñez, de la juventud, y de la edad madura, el tañido de la campana de la aldea madre: esa es la explicación lógica de nuestra historia, que no es, como en todas partes, sino consecuencia y aplicación de eso que no se aprende ni en la escuela ni en los libros, sin que se infiltra por la tradición, casi sin voceros, porque el niño ve, graba en la memoria el hecho, y sin explicación luego obra en la juventud con arreglo a esas impresiones. Las generaciones que durante siglos crecieron y se desarrollaron en la región argentina, se formaron en esa atmósfera de amor local y regional, y era natural que, al constituir el país en nación independiente, obedecieran a la lógica tradición que les imponía la historia de su pasado y la configuración del territorio mismo…La idea unitaria -es decir, el poder central- es creación convencional y que no estaba en las tradiciones españolas; mientras que lo natural y fundamental fue la vida de los cabildos, como base, como lo es la familia, de la sociedad civil. La edad media fue esa lucha de la idea de unificar los pequeños reinos bajo una cabeza única, pero esto es artificial aunque a veces sea conveniente y útil; las grandes naciones se forman por agrupaciones convencionales, y en la colonia lo que quedó vivo, muy vivo, fue la tradición regionalista metropolitana. Lo español, lo heredado por los colonos y la sociedad colonial en el Río de la Plata, fue el amor tradicional a la descentralización administrativa, que es la base de los fueros; los conquistadores llevaron la idea madre, bebida y guardada en cada región de España, y no la idea artificial del centralismo con el rey, porque eso era lo convencional.

Ernesto Quesada en “Evolución Social de la Argentina”, 1923.

1.1- NUESTRO ILUSORIO FEDERALISMO

“El federalismo debe ser nacional y orgánico. En otras palabras, debe ser un federalismo de aglutinación y no de dispersión. Nosotros hemos tratado por todos los medios de hacer una distribución orgánica de todos los órdenes de lo político, de lo económicos y de lo social”

Doctrina Peronista, 1947.

Decía Juan Bautista Alberdi que el sistema de gobierno más adecuado a la realidad argentina era el representativo, republicano y federal y que la “voz federación significa, liga, unión y vínculo”.

Uno de los más serios problemas que afronta la Argentina y su Sistema Federal de Gobierno (SFG) es, desde su adopción, el de la ineficacia. Por lo común, en la vida política actual se piensa esa esterilidad como una injusta distribución, desde el Estado nacional, de los ingresos que éste percibe por distintos conceptos hacia las provincias. Pero el SFG es mucho más que un esquema de distribución de recursos entre el Estado nación y las entidades políticas menores que lo componen.

La comprensión de los problemas que arrastra el federalismo argentino, nos refiere el historiador José Carlos Chiaramonte en “Crisis y debilidades del federalismo” (Clarín, 30 de agosto 2016), está afectado “por el equívoco derivado del esquema constitucional que supone una nación argentina original, dividida luego de 1810 por efecto de los avatares políticos ocurridos durante el S.XIX. Por el contrario, un apropiado enfoque histórico de la adopción del régimen federal, y de las razones de sus deficiencias, no debería ignorar que el Estado nacional argentino surgió por la reunión de entidades políticas que, aunque conservaban la anacrónica denominación de provincias, habían actuado en realidad como Estados soberanos unidos en una confederación hasta 1853”.

Pese a que nuestra historiografía liberal e incluso algunos constitucionalistas suelen señalar que el federalismo fue la manifestación de una “fuerza de disolución”, lo cierto es que fue lo contrario. El federalismo fue resultado de una tendencia de unificación protagonizada por entidades políticas independientes -primero ciudades como en 1810, luego de 1820 “provincias”- donde se les plantean dos alternativas: ser una confederación, que les permitía preservar su independencia soberana, o una forma de Estado federal, con la que podían conservar diversas atribuciones soberanas pero perdiendo la calidad de Estados independientes. En esta última alternativa las partes federadas se beneficiarían de una cobertura estatal fuerte sin perder autonomía en el manejo de las instancias soberanas no delegadas en el Estado federal.

A partir de la constitución de un Estado federal argentino en 1853, la historia del federalismo es la historia de la malsana relación de un conjunto de gobiernos provinciales con el gobierno nacional. Se trata de un vínculo que surge de una extinción y de un nacimiento: la extinción de la independencia soberana que nominalmente cada provincia poseía hasta entonces -con la excepción momentánea de Buenos Aires que la conservó hasta 1860- y el nacimiento de una nueva soberanía independiente, el Estado nacional argentino. Las provincias, si bien conservarán las atribuciones soberanas no delegadas al Estado nacional, perderán un gran porcentaje de sus autonomías.” Chiaramonte, ob.cit.

Respecto de países como la Argentina, refiere aquel historiador, la importancia que posee este enfoque de la historia del federalismo consiste en que hace posible advertir que sus fallas actuales no proceden sólo de la posible arbitrariedad de una de las dos partes de la relación, el gobierno central, sino también de la debilidad de la otra parte, la de las provincias unidas en el Estado federal. Comparadas con los Estados angloamericanos en el momento de la independencia, las provincias rioplatenses poseían menos solidez institucional y mucho menor poderío económico. En este último aspecto, aún Bs.As. estaba muy lejos, económica y demográficamente, de las principales colonias angloamericanas. Por añadidura, en el lapso que va de 1810 a 1853, la política económica implementada amortiguó en unos casos y ahogó en otros, el desarrollo de otras provincias al hacer pesar sobre ellas -gracias en buena medida a las ventajas provenientes de su puerto-, las modalidades de su comercio exterior y de su control de la navegación de la cuenca del Plata. Esa política económica destinada a preservar los réditos de una ganadería anacrónica afectó también el desarrollo de la propia Bs.As. De modo que al lograrse la organización de un SFG, ni la Argentina estaba en condiciones de competir en el mercado internacional -al cual se incorporó como proveedora de alimentos y materias primas- ni las provincias, por su debilidad, estaban en condiciones de ejercer adecuadamente las atribuciones soberanas que se habían reservado.

En Argentina, como los demás federalismos hispanoamericanos, se ha caracterizado por su falta de vigencia real. Nuestro federalismo es solo nominal.

A comienzos del S.XX el destacado jurista santafesino Rodolfo Rivarola (1908), fundado en el deficiente SFG del país, reclamaba su reemplazo por un régimen unitario que consideraba un sinceramiento acorde con la realidad política argentina. La defensa del federalismo, en respuesta a estas críticas, es realizada por otro notable jurista, José Nicolás Matienzo (1917), quien no convalida la fórmula centralista y propone una real mejora de nuestro insuficiente federalismo. Estas famosas polémicas han mantenido larga vigencia como marcos analíticos para pensar el régimen federal, aún en nuestros tiempos.

La comparación con el sistema norteamericano era uno de los fundamentos del diagnóstico negativo realizado no sólo por Rivarola sino también por destacados intelectuales y políticos del S.XX. Y esa comparación es realmente significativa. Como sabían los teóricos políticos del S.XVIII las confederaciones tenían dos riesgos principales: la lucha de todos los Estados componentes entre sí, si no lograban consensuar una relación estable o, en el caso que el peso de uno de los Estados componentes excediese en mucho al de los demás, el sometimiento de estos. Pese a las sensibles diferencias de tamaño y recursos entre los Estados, en el caso norteamericano se logró prontamente un compromiso que les permitió abandonar la unión confederal y organizar su Estado federal. En lo que habría de ser la Argentina, en cambio, primero se rechazó la solución confederal y luego, adoptada en 1831 por la que había sido su principal antagonista, Buenos Aires, ocurrió lo que muchos autores preveían: el peso de Buenos Aires fue tan desproporcionado al del resto de las provincias, que pudo prolongar la confederación hasta 1853 y hacerla instrumento de su gobierno después.

Por otra parte, “a diferencia de lo ocurrido en el caso de las ex colonias angloamericanas, el reemplazo de la confederación por el Estado federal argentino, si bien tuvo la forma de un acuerdo entre Estados soberanos, en realidad no fue producto de negociaciones entre ellos sino algo impuesto por un militar victorioso, el vencedor de la batalla de Caseros. El resultado al que se asistió luego de 1853, sería entonces el crecimiento del poder del gobierno central, merced sobre todo al instrumento de la intervención “federal”, frente a débiles Estados provinciales.” Chiaramonte, ob.cit.

En definitiva, los males de la política argentina tienen parte de sus raíces en esta anómala conformación del SFG. Muchas de las provincias padecerán las consecuencias de su debilidad frente al Estado nacional no sólo en cuanto a la distribución de los recursos, sino también por algo que en realidad es factor de esa debilidad: su deficiente desarrollo político. Ergo, las fallas del régimen representativo y del federalismo a partir de 1853 no deben considerarse sólo con referencia a Buenos Aires, sino fundamentalmente como efecto de la debilidad institucional de las provincias.

1.2- LA ARGENTINA INVERTEBRADA

El problema argentino es un poco el problema del mundo, como lo es el de Brasil, Venezuela, Colombia, etc., y que consiste en la LIBERACIÓN EN LO INTERNACIONAL y en las REFORMAS ESTRUCTURALES EN LO INTERNO. Sin esas reformas indispensables no habrá paz interior estable y duradera como impone una convivencia creadora, y sin LIBERACIÓN no habrá ni justicia social, ni independencia económica, ni soberanía nacional, factores indispensables de la grandeza nacional, y no saldremos nunca de nuestra triste condición de «subdesarrollados», en tanto seamos tributarios de la explotación imperialista

Juan D. Perón.

Mucho se ha escrito acerca de la independencia de los países americanos en el sentido si fue verdaderamente un movimiento que produjo la independencia deseada o, más bien, si nos enfeudó a Inglaterra, y en menor medida a Francia y Holanda, que terminaron por explotar a la América Criolla durante todo el S. XIX y la primera mitad del S. XX, de un modo más sutil pero más profundo del que lo hiciera España”.

Alberto Buela.

Cuando se produce la Emancipación rioplatense, la única institución del poder político virreinal que permanecerá en la etapa de transición de la monarquía a la república, como forma de gobierno, serán los cabildos locales con sus juntas ejecutivas. Es ahí donde encontramos el origen de nuestra actual organización comunal.

Nuestra patria independizada mantendrá su régimen comunal, de municipios y cabildos, que se transformarán en centros de participación ciudadana. Una pesada herencia para el nuevo poder político centralista (rivadaviano) que intentará organizar a la provincia de Buenos Aires luego de 1820.

Los Cabildos tuvieron un papel preponderante en tratar de sostener y mantener al prístino Federalismo, como primera forma de organización política. Conservando las Ciudades sus facultades legislativas y judiciales hasta 1820. Posteriormente perdieron su carácter de tal, y por último sus cabildos serán disueltos.

Tras la crisis del Imperio español, los antiguos cabildos asumieron el papel de representantes «naturales» de sus provincias, expresando la voz de «los pueblos» y teniendo un protagonismo vital en los primeros momentos emancipatorio. Sin embargo, en Buenos Aires, a medida que fracasaban los diversos intentos de formar un nuevo gobierno estable, los cabildos irán siendo disueltos, responsabilizándolos por aquellas frustraciones.

A comienzos de 1820, los caudillos provinciales, y en particular los de la región del Litoral, habían impuesto a Buenos Aires, luego de la batalla de Cepeda, la descentralización del sistema político y la creación de una estructura confederada, que dio lugar al surgimiento de gobiernos provinciales autónomos. En la práctica -pero no formalmente- las provincias se autogobernaron como estados independientes, y las relaciones entre ellas serían regladas por una serie de tratados y pactos interprovinciales, mientras las relaciones exteriores estarían delegadas al gobierno de Buenos Aires.  

En julio de 1821, el Brigadier General Martín Rodríguez, en ejercicio del Poder Ejecutivo de las Provincias Unidas del Río de la Plata, decide designar al político Bernardino Rivadavia como ministro de Gobierno y Relaciones Exteriores. A su vez, Manuel García, economista y diplomático, fue nombrado ministro de Hacienda. Instalados en el gobierno, ambos consolidarán aún más el poder de su facción política, denominados como el “Partido del Orden”, integrado mayoritariamente por miembros de los grupos económicos poderosos, entre comerciantes y hacendados.

Este grupo, llevarán a cabo un plan de reformas modernizadoras con las aspiraciones de crear un estado moderno, tendiente a reforzar la estructura republicana de una sociedad que, según la visión de esa facción porteña, no había logrado liberase aún de algunos remanentes anacrónicos de su pasado colonial, y para eso era necesario realizar cambios radicales de carácter político, económico, militar, cultural y aún religioso. En las reformas rivadavianas estarán presentes las consignas del liberalismo anglo-francés: libertades políticas, garantías a la propiedad privada, incorporación al mercado mundial con nuestras tierras, la ley electoral de 1821 y limitaciones al poder eclesiástico, supresión del Cabildo y de las asambleas populares, centralismo político-administrativo. Reformas hechas sin ningún marco constitucional y sin consultar a las provincias.

El modelo político propuesto quedará inconcluso «en la medida que los principios resultaron foráneos al sentimiento de la colectividad«.

En las palabras de Julián Segundo de Agüero, sacerdote y político argentino, la abolición del Cabildo respondía a la urgencia de poner fin al «germen de los males que se quieren remediar«, los de una democracia popular. Dicha abolición fue producto de la necesidad de Rivadavia de erradicar el fantasma de los faccionalismos surgidos de las asambleas cabilderas, a las que se relacionaba con el clima de permanente caos político reinante.

Otros observadores contemporáneos, como el cronista y militar Tomás de Iriarte, consideraban que la abolición del Cabildo constituía una iniciativa riesgosa, debido al creciente prestigio acumulado por dicha institución en los últimos años y la dimensión que había adquirido entre un considerable número de personas pertenecientes a los sectores populares.

Al año siguiente, ya realizadas las reformas y restructuraciones del Estado, Rivadavia obtiene un jugoso préstamo de la banca inglesa Baring Brothers (1824, considerado como el inventor local de la “deuda eterna”).

Infortunadamente, para la provincia de Buenos Aires en general, y sus municipios en particular, la reforma política rivadaviana trajo resultados negativos para el futuro bonaerenses. El cúmulo de facultades y atribuciones que estaba en manos de los cabildos pasaron a diversos organismos ubicados en la ciudad puerto, diluyéndose así ese poder municipal que había regido la administración en las ciudades del interior, tanto en el ejercicio de la justicia como en la legislación, que además había originando una serie de instituciones locales que se irán perdiendo junto a sus mismas autonomías.

El ejemplo de Buenos Aires cundió por las demás provincias que, paulatinamente, se fue suprimiendo la tradicional institución. Institución por la que bregarán años más tarde Esteban ECHE­VERRÍA: «el sistema municipal es el fundamento necesario de toda federación bien consolidada y cimentada«; Juan Bautista ALBERDI: «la patria chica del municipio, será el punto de arranque de la gran Patria argentina”; Domingo Faustino SARMIENTO: «la municipalidad es la sociedad en relación al suelo, es la tierra, las casas, las calles, las familias consideradas como una sola cosa. Todo lo que se liga pues, a la localidad en que residimos es municipal«; Bartolomé MITRE: «la absorción del poder central paraliza la marcha de las localidades«; Leandro N. ALEM: «como he dicho y lo sostengo, y nadie lo puede negar, la Municipalidad no es una Comisión puramente administrativa dependiente del Poder Ejecutivo. Es un poder que tiene condiciones de poder público«. Todos ellos coincidentes con un sistema municipal como esencia del gobierno local y rezumo de las aspiraciones del pueblo.

En el fondo todo el período de las guerras civiles de nuestro criollocontinente no es otra cosa, desde el punto de vista institucional, que el anhelo de los pueblos por una descentralización administrativa por parte de las provincias de las fuerzas criollas, enfrentadas al centralismo administrativo de los ilustrados y afrancesados habitantes de las ciudades capitales.

Se impondrá, finalmente, en todas nuestras patrias, el centralismo administrativo del “nacionalismo de patria chica” como lo será el mitrismo en Argentina, por sobre el “nacionalismo de patria grande”, de las fuerzas populares y criollas de lo profundo de nuestros países.

El gran equívoco institucional al respecto se produce cuando la idea federal, que aunque el nombre era moderno, estaba en la vida colonial por tradición, costumbre…es adoptada por el centralismo administrativo de influencia francesa y reinterpretada como idea unitaria. De ahí que la mayoría de nuestros países del criollocontinente declaren en sus constituciones el carácter de federales, pero sean en la práctica y de hecho “unitarias” por el peso absoluto que poseen las capitales de cada uno de sus Estados. “La idea federal termina como idea unitaria…” afirma Buela, ob.cit.

Así, a partir de mediados del S. XIX se van constituyendo dos líneas que enfrentarán el poder central con nuestros pueblos. La ilustrada y europeizante por un lado; y la nacional y popular por el otro, dando lugar a una sucesión de “revoluciones populares” del S. XX. Como dijo el politólogo boliviano don Carlos Montenegro (teórico del MNR boliviano): “debajo de la delgada capa de tierra del orden republicano yace la insobornable existencia del orden hispanoamericano”.

Orden que se manifiesta en la supremacía de la ecuación Nación-pueblo por sobre la de Estado-nación propia del Estado liberal-burgués de la Europa ilustrada. Es que somos en esencia algo diverso y distinto de aquello que hemos adoptado para representarnos.

Mientras el nacionalismo europeo se equipara con la idea de Estado-nación, el nacionalismo hispanoamericano tiende a identificarse con la idea de nación-pueblo, caracterización que obedece a una doble exigencia histórica: a) a la integración étnica y cultural en la formación de nuestra identidad a través del mestizaje y b) el carácter revolucionario de nuestros propios pueblos expresado en la movilidad social y política que se da en Hispanoamérica a diferencia de Europa.

El Estado surge en Europa a partir de la nación mientras que, por el contrario, en nosotros, el Estado crea la nación, pero la nación pequeña, Argentina, Bolivia, Chile… Así en Europa los movimientos lingüísticos y filosóficos de cepa romántica del S.XVII aspiraban a formar estados nacionales. España es el primer Estado-Nación a partir de la unión de las naciones o reinos de Castilla y Aragón. Por el contrario, en América el movimiento se realizó a la inversa.

La finalidad de este Estado-nación americano, de carácter republicano y liberal creado a principios del S. XIX, será la creación de las naciones. Este Estado-nación tendrá por ideología el nacionalismo “de fronteras adentro”, expresión de los localismos más irreductibles encarnados por las oligarquías vernáculas, impermeables a una visión continental. Los Estados independizados de España como repúblicas llegan recién, luego de devastadoras luchas civiles, a finales del S.XIX a transformase en naciones. De ahí que la expresión histórica por antonomasia de este nacionalismo localista, hijo putativo de Inglaterra, liberal en economía y conservador en política, sea el “nacionalismo mitrista” argentino, como refiere Buela en su obra ya mencionada.

Los nacionalismos europeos fueron imaginados sobre una base étnica, lingüística y geográfica común; en tanto que, los nacionalismos americanos fueron, paradójicamente, producto de una voluntad ideológica ajena a nuestro criollocontinente, la del Iluminismo filosófico. Siendo sus gestores políticos Gran Bretaña y su Secretario de Estado George Canning quien se apresuró en reconocer la independencia de los nuevos Estados.

Vemos pues, como estos nacionalismos de “patrias chicas” son europeos dependientes tanto en su génesis como en su contenido. Ello explica en gran parte su fracaso político reiterado. Carecen de encarnadura popular. Y son elitistas no por méritos propios, ya que carecen de nobles, sino porque su ideología conduce a la exclusión del otro.

“…En esos días de 1864 llegaba Sarmiento a Lima de paso a los Estados Unidos, adonde iba nombrado ministro plenipotenciario del presidente Mitre. En ese momento se produce un ataque español al Perú (2 de mayo), que causa una gran conmoción, realizándose un congreso internacional de solidaridad. Cuando Sarmiento se apersona en él, recibe desde Buenos Aires una durísima reprimenda del presidente: ‘Los estados del Atlántico no se hallan hoy en situación de enviarles a los peruanos un nuevo San Martín y un nuevo ejército de los Andes, ni siquiera un apoyo internacional directo’. El andino Sarmiento, hijo de San Juan y del país de la montaña, debía aprender que la Argentina era ‘un estado del Atlántico’, y que en esa dirección debía luchar su identidad. Buenos Aires ya no sería argentina sino europea, un pedazo de Europa con su aduana, sus autoridades centrales, su curia, sus leyes. Ahora, para los argentinos, la patria no debía ser más América.”

Cambiamos las instituciones, sólo para pasar de un soberano a otro, Gran Bretaña en el S.XIX y Estados Unidos en el S.XX. “Veo claramente nuestra obra destruida y la maldición de los siglos caer sobre nuestras cabezas. Estos países caerán en manos de la multitud desencadenada de sus tiranuelos de todo color y de toda índole, demasiado pequeños para que se les note”, decía en su lecho de muerte un resignado Simón Bolívar.

Este nacionalismo chauvinista, al ser un producto ideológico trasplantado desde Europa a América, carece en nosotros de genuinidad. Este nacionalismo es el que engendró las guerras que tuvimos en nuestra Patria Grande. La de la Triple Alianza entre Brasil, Argentina y Uruguay por un lado y el Paraguay por el otro (1865-1870); la guerra del Pacífico entre Perú, Chile y Bolivia (1879); la del Chaco entre Bolivia y Paraguay (1932/35); la de Ecuador contra Perú (1941-42 y 1995).

La propuesta Justicialista se funda en una distinta concepción del Estado-nación.

En primer lugar porque preferimos hablar de Nación desde el punto de vista del “Nacionalismo Continental”, de la Patria Grande de Artigas; y no de patria chica y nacionalismo chauvinista de fronteras adentro. Tenemos que volver a pensarnos como “americanos” tal como lo hicieron San Martín y Bolívar.

En segundo término porque “pensamos el Estado no como una “sustancia ética” a la manera del fascismo, ni como “un gendarme” a la manera de liberalismo, ni como “la máquina de opresión de una clase sobre otra” según el marxismo, sino que el Estado es, para nosotros, un “plexo de relaciones”. En una palabra, sólo existe en sus aparatos” Buela, ob. cit.

El Estado, entonces, no tiene un ser en sí mismo sino en otro, en sus aparatos que son, antes que nada, instituciones ejecutivas. Así el Estado es un órgano de ejecución con sus distintos ministerios, secretarías y direcciones.

La sana teoría del Estado, nos dice que tiene dos principios fundamentales: el de solidaridad que hace que todos los miembros se encuentren “soldados” entre sí. Es el principio de unidad de pertenencia -la gran tarea de Yrigoyen fue que las grandes masas de inmigrantes incorporaran en sí mismas a la Argentina como propia-; y, el principio de subsidiariedad, por el cual el Estado “ayuda a hacer” al que no puede solo con sus fuerzas-. La gran tarea del Justicialismo fue ayudar a la gran masa de trabajadores a organizarse social y políticamente en defensa de sus intereses -. Siendo la finalidad del Estado el logro del bien común, entendido como la felicidad del pueblo y la grandeza de la nación.

Así pues, el Estado es un medio y no un fin en sí mismo. Y por el hecho de ser medio, debe ser tomado como tal. De modo que está de más toda polémica acerca de estatista o privatista. Ello está determinado por las diferentes y cambiantes circunstancias históricas y queda librado a la prudencia política de los gobernantes.

Ello nos obliga a distinguir claramente, con el fin de fijar una mínima ingeniería política, entre gobierno, Estado y cuerpos intermedios. Así la naturaleza del gobierno es concebir; fijar los fines. La del Estado, como se ha dicho, ejecutar y la de las organizaciones libres del pueblo, ser factores concurrentes en los aparatos del Estado que les sean específicos para condicionar, sugerir, presionar, interferir de manera tal que el gobierno haga las cosas lo mejor posible.

En definitiva, el Estado en sí es una entelequia, no existe. Lo que existen son sus aparatos, que como tales son medios o instrumentos que sirven como gestores al gobierno para el logro del bien común. Por el hecho de ser medios tienen su fin en otro, y este otro es la Nación como proyecto de vida histórico de una comunidad política.

Ante el malogro del modelo neoliberal como del modelo socialdemócrata, nos corresponde diseñar lineamientos para un Proyecto Nacional, para ello debemos realizar un diagnóstico de las instituciones de nuestra Argentina, y luego reconstruir nuestra propia estrategia de Comunidad Organizada.

1.3- El federalismo unitario argentino (1994- 2014). Por Andrés Gil Domínguez

I. Federalismo(s) argentino

A lo largo de nuestra historia, el federalismo como significante ha tenido varios significados aunque en la práctica siempre existió una tendencia unitaria y centralista. Es que hemos estado signados por unitarios-unitarios, federales-unitarios, dictadores-unitarios y demócratas-unitarios, pero pocas veces, por federales-federales.

Uno de estos significados fue el “federalismo confederativo con pacto recíproco” de Artigas configurado por una estrecha e indisoluble confederación ofensiva y defensiva, donde todas las provincias tenían igual dignidad y privilegios, retenían su independencia, poder, jurisdicción y derechos y podían levantar sus ejércitos para defender su libertad.

Otro fue el “federalismo de espíritu jeffersoniano” que proponía Dorrego cuyo principio era limitar el poder central para preservar la autonomía de los estados y la igualdad entre ellos, y evitar de esta manera el despotismo de una autoridad muy fuerte. El gobierno federal y los estados eran soberanos e iguales entre ellos, aunque el primero tenía la supremacía en las cuestiones que les correspondían y los estados no podían oponerse ni anular una ley nacional. Para Dorrego: “…bajo el sistema federal todas las ruedas ruedan a la par de la rueda grande” y la libertad sólo podía asegurarse en comunidades pequeñas que evitaran la corrupción y la dependencia. Dorrego también proponía la creación de regiones con el objeto de que tuvieran la suficiente población, riqueza e instrucción necesaria para hacer viable un real sistema federal.

La “federación unitaria” o “unidad federativa” propuesta por Alberdi en las Bases y puntos de partida para la organización política de la República de Argentina tenía como plataforma la república representativa y federal con un régimen presidencial vigorizado y predominante que se observaba en algunas de las siguientes instituciones: a) las constituciones provinciales podían ser revisadas por el Congreso antes de su vigencia; b) los códigos de fondo era potestad exclusiva del Congreso federal; c) el Senado era Cámara de origen de los proyectos de reforma constitucional; d) habilitaba la delegación legislativa a favor del Ejecutivo, e) no establecía la figura del Vicepresidente; e) sólo se podía enjuiciar políticamente al Ejecutivo al año siguiente de vencido su mandato; f) se eliminaba la Aduana por 20 años y se propiciaba el endeudamiento con el capital extranjero.

La República Federal Argentina de la Constitución de 1853 siguió en gran medida la propuesta de Alberdi, aunque con importantes modificaciones en lo atinente a la conformación del Poder Ejecutivo y la estructuración del orden económico-financiero.

La conclusión o cierre del poder constituyente originario acaecido en 1860 generó algunas modificaciones en torno al modelo federal de 1853 en los siguientes puntos: a) se dejó sin efecto la revisión de las constituciones provinciales; b) se suprimió que el Senado fuera Cámara de origen de los proyectos de reforma constitucional; c) se suprimió el juicio político a los gobernadores de provincia como facultad del Congreso; d) se estableció la intervención federal reconstructiva; e) se prohibió al Congreso restringir la libertad de imprenta o establecer sobre ella la jurisdicción federal.

La reforma constitucional de 1994 supuestamente tuvo como objeto fortalecer el régimen federal (punto A del temario libre habilitado por la ley 24.309) en temas tales como: a) la distribución de competencias entre la nación y las provincias respecto de la prestación de servicios y en materia de gastos y recursos estableciendo un régimen de coparticipación; b) la creación de regiones para el desarrollo económico social; c) la jurisdicción provincial en establecimientos de utilidad nacional; d) la habilitación a las provincias para que realicen gestiones internacionales en tanto no afecten las correspondientes facultades del Gobierno Federal, no sean incompatibles con la política exterior que este conduce ni implique la celebración de tratados internacionales. También varios puntos consignados en el núcleo de coincidencias básicas impactaron directamente en la configuración del modelo federal argentino: la intervención federal, la elección directa por doble vuelta del Presidente y Vicepresidente, la elección directa de tres senadores (dos por la mayoría y uno por la minoría) por cada provincia y por la Ciudad de Buenos Aires, la elección directa del intendente y la reforma de la Ciudad de Buenos Aires. Por último, en el temario abierto se propuso otro punto de alto impacto federal, la autonomía municipal.

Quizá a veinte años de la Convención Constituyente, un buen ejercicio analítico consista en intentar analizar a cuál federalismo(s) apuntó la reforma constitucional de 1994 y cuáles son los resultados concretos que se observan en la actualidad (especialmente en la tutela y eficacia del sistema de derechos).

II. La reforma de 1994: ¿fortalecimiento real del federalismo?

Los indicadores que permiten medir la intensidad de desarrollo de un sistema federal son la autonomía política, la autonomía normativa y la autonomía económico-financiera de los sujetos federados (“las ruedas” en las palabras de Dorrego).

Otro elemento necesario es la constatación que puede realizarse entre ingeniería o diseño constitucional normativo y práctica efectiva del modelo federal. Es posible encontrarse con diseños muy precisos y prácticas anómicas irreversibles, o bien, con diseños más imprecisos que en culturas anómicas posibilitan la degradación de legítimos objetivos propuestos en torno al fortalecimiento del sistema federal.

En la reforma constitucional de 1994 se observa una combinación de ambos supuestos.

Los objetivos que persigue el federalismo argentino se encuentran presentes en el art. 75 incisos 18 y 19, cuando se establece como una atribuciónobligación del Congreso proveer al adelanto y bienestar de todas las provincias, así como también el crecimiento armónico de la Nación promoviendo políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Estos objetivos se enlazan directamente con el sistema de derechos del modelo constitucional y convencional argentino (conformado por los derechos fundamentales y los derechos humanos) y su efectiva concretización. El sistema federal argentino dejó de ser una forma de estado o una distribución territorial y política del poder para convertirse en una garantía de los derechos. En la medida en que no entendamos esto difícilmente podamos realizar un análisis conceptual realista de la reforma constitucional de 1994 en materia federal.

En términos de ampliación de la autonomía política, la reforma estableció varios aspectos positivos desde el diseño constitucional.

Las provincias siguen conservando todo el poder no delegado al Gobierno federal por la Constitución argentina, se dan sus propias instituciones locales, dictan su Constitución y eligen a sus propias autoridades (art. 121, 122 y 123). En ejercicio de dichas atribuciones pueden:

– Crear regiones para el desarrollo económico y social estableciendo los órganos pertinentes con facultades para el cumplimiento de los fines que se establezcan (art. 124).

– Celebrar convenios internacionales con conocimiento del Congreso en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o al crédito público de la Nación (art. 124).

– Conservar organismos de seguridad social para empleos públicos y los profesionales (art. 125).

– Promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura (art. 125).

– Los municipios tienen garantizada su autonomía en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (art. 123)4 y la Ciudad de Buenos Aires tiene un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción y un jefe de gobierno elegido directamente por el pueblo de la Ciudad (art. 129).

– Ejercer el poder de policía e imposición en los establecimientos de utilidad nacional en tanto no interfieran con sus fines específicos (art. 75 inc. 30).

– Dictar las normas complementarias en materia ambiental de forma concurrente con el Estado federal (art. 41).

También es relevante que en la intervención federal a las provincias y la Ciudad de Buenos Aires dictada por el Poder Ejecutivo, la reforma constitucional estableció que si el Congreso está en receso el Ejecutivo debe convocarlo simultáneamente para el tratamiento inmediato de la cuestión (art. 99 inc. 20).

Como aspectos regresivos, se observan la elección directa del Presidente y Vicepresidente en distrito único con un sistema de doble vuelta criollo que en la actualidad potencia electoralmente a los cinco mayores distritos en detrimento del resto de los electores del país (arts. 94 a 98) y la elección directa de los tres senadores por cada provincia titularizada por los partidos políticos que obtengan la mayor cantidad de votos que impone la estructura de los partidos nacionales en menoscabo de los casi extinguidos partidos federales provinciales (art. 54).

En términos de ampliación de autonomía normativa, la reforma no introdujo ningún cambio significativo, puesto que mantuvo como potestad exclusiva del Congreso dictar los códigos de fondo (art. 75 inciso 12) de manera uniforme para todas las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. De esta manera, se perdió una oportunidad histórica de debatir sobre la resignificación efectiva de la autonomía normativa emergente de un federalismo sustancial que reconoce en los sujetos federados la capacidad de dictar los códigos de fondo en cuerpos unificados o separados.

En términos de ampliación de la autarquía financiera, la reforma incorporó cláusulas afirmativas de un federalismo autonómico, pero también configuró un sistema financiero regresivo, unitario y centralista destructivo de la autonomía política.

Entre las primeras, se destaca el reconocimiento del dominio originario de los recursos naturales existentes en los territorios de las provincias (art 124), aunque en la facticidad, se imponga una postura unitaria y centralista como sucede actualmente con el proyecto de ley de hidrocarburos.

Entre las segundas, el régimen de coparticipación federal de las contribuciones directas e indirectas y la instrumentalización de una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, que primero tendrá que ser sancionada por el Congreso (con el senado como Cámara de origen) y luego aprobada por las provincias (art. 75 inciso 2) en un plazo no mayor a la finalización del año 1996 (cláusula transitoria sexta).

Este último configura un retroceso notable para el federalismo financiero, porque cristaliza a nivel constitucional un sistema centralista y unitario que priva de todo contenido a la autonomía política. El sistema instaurado por los Convencionales Constituyentes hace de la Argentina el país menos federal entre las naciones federales, y paradojalmente, también el menos federal en comparación con muchas naciones unitarias, de forma tal, que se acentuaron las tendencias políticas hegemónicas previas a la reforma constitucional generando: a) cortoplacismo; b) menor competitividad, producción y exportaciones; c) menor valor agregado; d) menor responsabilidad fiscal; e) menor desarrollo humano y menos equidad regional; f) búsqueda de hegemonía política en vez de desarrollo democrático de las instituciones.

Quizás sea paradojal recordar que la fallida Constitución unitaria de 1826 preveía que los impuestos directos eran un recurso propio de las provincias.

Si tomamos como indicadores la generación del Producto Bruto Interno, la canalización de la inversión privada, el origen de las exportaciones y la concentración del poder económico y de la infraestructura, no suena irrisorio, como un dato objetivo preocupante, que dentro del radio de 500 kilómetros a partir de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se concentra el 80% de la riqueza argentina y que el 20% se asienta en el resto del país.

Si bien pueden haber sido loables los propósitos de los Convencionales Constituyentes, lo cierto es que el sistema de coparticipación de impuestos internos vació de todo contenido la autonomía política de las provincias produciendo una perversa desviación de la democracia constitucional y propiciando regímenes con tendencias hegemónicas. Es que en la Argentina no existe la filantropía política, menos aún, cuando el diseño constitucional permite esta clase de desvíos. Por ende, no habrá un real federalismo fiscal hasta tanto no reconstruyamos un sistema impositivo de doble fuente que le permita a las provincias y la Ciudad de Buenos Aires ejercer plenamente la autonomía política y responder frente a su electorado por ello.

La avidez de recursos por parte de las provincias y los municipios producto de este sistema hace que permanentemente “inventen” impuestos locales de toda clase y naturaleza (que impactan en la producción de bienes y servicios y en la generación de empleo) a efectos de poder recaudar recursos propios generando de esta manera un sistema de doble fuente implícito y desbocado.

III. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires como nuevo sujeto federal

El artículo 129 de la Constitución argentina sostiene: “La Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la Ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado Nacional, mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones”.

La Constitución argentina estableció, a partir de la reforma acaecida en el año 1994, que la Ciudad de Buenos Aires es autónoma con facultades propias de legislación y jurisdicción con un Jefe de Gobierno elegido directamente por su pueblo. También instituyó que los habitantes de la Ciudad, mediante los representantes votados a tal efecto, dictaran un Estatuto Organizativo sin límite alguno (salvo el que establece como piso mínimo la Constitución argentina para los órdenes infrafederales).

La regla establecida por los Convencionales Constituyentes fue un territorio autónomo con un Poder Legislativo, un Poder Ejecutivo y un Poder Judicial regidos por una Constitución local. Por ende, dentro de la silueta federal, la Ciudad de Buenos Aires ocupa el mismo lugar que las provincias. De no ser así, sus habitantes, por el solo hecho de vivir en el territorio autónomo, no tendrían los mismos derechos fundamentales ni podrían acceder a similares procedimientos deliberativos e institucionales que los que gozan los habitantes de las provincias, lo cual generaría una situación de discriminación política injustificable en términos constitucionales. A esta altura de los tiempos históricos, discutir el estatus de la Ciudad de Buenos Aires es una cuestión bizantina; no sólo por las facultades que la propia Constitución le reconoce en igualdad de condiciones con las provincias (donde se destaca primordialmente la representación senatorial), sino porque debido a su importancia política, económica, social y cultural forma parte de la fisiología de la República Argentina.

Mucho se ha discutido en torno a la naturaleza jurídica de la Ciudad de Buenos Aires, pero como una primera aproximación podemos sostener que la consecuencia inmediata de la autonomía consiste en la existencia de un Estado (integrado por una población, un territorio, el poder y el gobierno) que organiza el poder diversificándolo en tres departamentos (ejecutivo, legislativo y judicial) bajo la impronta de un Estatuto Organizativo o Constitución. A esto se suma que a la Ciudad de Buenos Aires se le reconocen idénticas potestades que a las provincias, especialmente la representación en el Senado de la Nación (Cámara que en teoría tutela los intereses de las provincias), la cual permanecerá inalterable aunque la Capital Federal se mude a otro territorio.

Una primera diferencia existente entre la Ciudad de Buenos Aires y las provincias surge del entramado geográfico: las provincias combinan urbanidad y extensiones campestres, la Ciudad es toda urbanidad.

La segunda distinción proviene de dos “omisiones normativas constitucionales” que son interpretadas como límites negativos respecto del pleno ejercicio de las facultades reconocidas a la Ciudad por la reforma de 1994, a saber: a) el artículo 75, inciso 2, cuando se refiere a la imposición y recaudación de las contribuciones directas e indirectas (pero sí la menciona expresamente cuando se refiere a la distribución), b) el artículo 75, inciso 12, cuando establece que la aplicación de los Códigos de fondo corresponderá a los tribunales federales o provinciales (sin mencionar expresamente a la Ciudad de Buenos Aires).

La Ciudad de Buenos Aires es plenamente autónoma y en sus potestades se asemeja (no iguala) a las provincias. Cuando el art. 129 habla de facultades propias de legislación y jurisdicción, dichas atribuciones son equivalentes a las de las provincias para no romper el equilibrio federativo que debe gobernar todo el sistema. Si la Ciudad integra el Senado y comparte con las provincias distintas potestades es porque forma parte del sistema federal argentino. ¿Cómo podría sostenerse con fundamento suficiente que las potestades legislativas y jurisdiccionales de los miembros de la federación pueden ser diferentes? ¿En algún caso la ley del Congreso que dispuso crear una nueva provincia lo hizo a partir de consideraciones desigualitarias con respecto a las existentes?

Cuando el art. 129 menciona que una ley garantizará los intereses del Estado nacional, la ley sólo debe ocuparse del ámbito territorial donde funcionen los poderes del Estado nacional, así como también lo puede hacer valer en el ámbito de los establecimientos de utilidad nacional en la medida que fuera necesaria (art. 75, inc. 30, de la Constitución argentina). Todo exceso en el desarrollo legislativo implica una invasión en la órbita autonómica de la Ciudad de Buenos Aires y está viciado de inconstitucionalidad.

La naturaleza jurídica de la Ciudad de Buenos Aires se bifurca en dos etapas:

.- La primera, de carácter transitorio, en donde la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es una ciudad-estado plenamente autónoma y en sus potestades se asemeja (no iguala) a las provincias. En este sentido, la cláusula transitoria segunda de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires enuncia: “Las disposiciones de la presente Constitución que no puedan entrar en vigor en razón de limitaciones de hecho impuestas por la ley 24.588, no tendrán aplicación hasta que una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su vigencia”.

.- La segunda, de carácter definitivo, en donde la Ciudad se iguala a las provincias tal como lo expresa el artículo 1 “in fine” de la Constitución de la Ciudad, al establecer que “ejerce todo el poder no conferido por la Constitución Nacional al Gobierno Federal”.

El alcance de la fórmula gramatical expuesta puede ser interpretado en dos sentidos: a) ejerce solamente todo poder que la Constitución Nacional otorgó expresamente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; b) ejerce todo poder que no esté expresamente prohibido por la Constitución Nacional. La segunda propuesta es aquella que mayor garantía otorga a la autonomía plena de la Ciudad y a los derechos de sus habitantes. La interpretación enunciada también se proyecta a los alcances de las facultades propias de legislación y jurisdicción.

En nuestro sistema constitucional, la autonomía implica la existencia de una esfera infranqueable, dentro de la cual un determinado nivel de descentralización política de un sistema prelatorio ejercerá potestades (originarias o asignadas) sin ninguna clase de obstrucción de los demás niveles.

Luego de la reforma constitucional, el paradigma de Estado federal adoptado por la República Argentina consiste en un complejo sistema de descentralización política con distintos niveles jerárquicos y determinadas competencias difuminadas en el mismo, que están en permanente interrelación.

En el Estado federal argentino, la autonomía funciona como parámetro prelatorio para establecer los límites de cada nivel. La ecuación política que surge es: a mayor grado de autonomía y menor sujeción heterónoma, mayor jerarquía. Por lo tanto, después de la reforma constitucional de 1994, la silueta federal quedó constituida de la siguiente manera:

– Estado federal.

Provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

– Municipios.

El artículo 129 deja fuera de toda duda que la Ciudad de Buenos Aires es un sujeto de la relación federal que ofrece notas peculiares dentro del esquema federal argentino y que su gobierno autónomo titulariza facultades de legislación y jurisdicción, más las propias de la jefatura de gobierno.

La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia no ha receptado ni desarrollado el concepto de autonomía consagrado en el artículo 129. En el fallo “Gauna” avaló la primera convocatoria a elecciones de Diputados de la Ciudad formulada por el Poder Ejecutivo Nacional bajo el argumento de que no cabe equiparar la autonomía de la Ciudad con la autonomía provincial. En las causas “Juan B. Cincunegui c. GCBA”, “Fisco Nacional s/ pedido de avocación” y “Rodríguez Héctor c. Provincia de Buenos Aires y otros s/ daños y perjuicios”, reafirmó que la Ciudad Autónoma no reviste el carácter de provincia.

En idéntico sentido se manifestó en la causa “GCBA c/ Provincia de Tierra del Fuego s/ cumplimiento de contrato y cobro de pesos” (con la disidencia de Zaffaroni y Argibay). Lamentablemente, por un capricho pretoriano, la Corte Suprema de Justicia sigue desconociendo el carácter de sujeto aforado de la Ciudad de Buenos Aires.

En el año 1996, se sancionó la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Contiene una parte de derechos, garantías y políticas especiales y otra sobre la organización del poder. Configura un ejemplo de una Constitución moderna y garantista, con varios institutos inéditos en el derecho comparado. A esto se suma un cuerpo de leyes notables, precisas y abarcativas que configuran un ejemplo normativo de avanzada en diversos temas (algunos de ellos muy controversiales). En síntesis, el paradigma de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es un ejemplo de institucionalidad normativa notable digno de ser estudiado y divulgado.

IV. A modo de conclusión

A veinte años de la reforma constitucional, lo que predomina es un sistema federal unitario más centralista que muchos sistemas unitarios. Muchas veces por la práctica anómica, otras por un diseño constitucional defectuoso y basado en una filantropía política inexistente en nuestros contextos históricos.

Quizá algún día podamos avizorar que una de las causas de nuestra decadencia institucional tiene como sostén que estamos lejos de ser un Estado federal, con prácticas federales y con tutela de derechos federal.

Publicado en Comunidad Organizada.

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